“便函”到底是个什么东东?

1

最近常有朋友问，国家税务总局经常下发“函”与“便函”告诉我，什么是“函”与“便函”，有没有法律效力？两者的区别又是什么？

2

2009年《国家税务总局稽查局关于大型企业集团分支机构抽查工作中有关税务处理与处罚问题的意见》（稽便函[2009]62号），对大企业自查的抽查，涉税问题的处罚定性而对税收征收管理法及有关规范性文件进行解释和适用。国家税务总局大企业司也以司便函形式下发了，《国家税务总局大企业司关于2009年度税收自查有关政策问题的函》（企便函〔2009〕33号），对基层税务机关和企业反映相关税收政策适用问题，依照有关法规，统一答复，并涉及六大税种的有关税收法律、法规、规章和规范性文件的解释、适用。

两便函下发后引起了媒体的热议，国家税务总局新闻发言人牛新文向媒体回应，近日下发的《国家税务总局大企业税收管理司关于2009年度税收自查有关政策问题的函》（企便函〔2009〕33号）只是对旧的税收规定作重申，并不普遍适用于纳税人。牛新文称，文件只是对旧规定的重申，而且范围只是针对个别对象。所谓“便函”只是针对个别对象，不是规范文种，只有发送通知、公告等文种，才对纳税人普遍适用。

3

从2013《全国税务机关公文处理办法》第十条列举的税务机关的公文种类：命令（令）、决议、决定、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、函、纪要来看，现行税务机关的公文种类中，只有“函”，而无“便函”，因此“便函”应不属于正式公文。

同时，《全国税务机关公文处理办法》第二十二条规定：函，适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项。函分为商洽函、询问函、请求批准函、答复函、告知函。函属平行文，有隶属关系的上下级机关之间不得使用函。请求批准函仅用于向平级机关或有关主管部门请求批准相关事项。

所谓“便函”通常只是针对一定对象，用于日常事务性工作的处理，不是规范文种，也没有公文格式要求。一般“便函”用于工作安排、事项通知、洽事、询问、答复等，可以不相隶属机关之间、上下级之间起着沟通作用，充分显示平行文种的功能。

4

综上，“便函”不是规范文种，只是针对个别对象。至于其法律效力如何，2013年新疆瑞成案件的判决，也许能给我们一个答案。

2013年“新疆瑞成案”中二审法院对“总局函”的法律效力做出了判定。

《新疆维吾尔自治区地方税务局稽查局与新疆瑞成房地产开发有限公司税务行政处罚二审行政判决书》显示：

判决说载明，税务局为证明其“有权核定营业额”，出具了总局办公厅税总办函〔2013〕783号及884号复函，意见如下：纳税人将同类商品房销售给关联企业职工或与该纳税人有特定关系的自然人，属于价格明显偏低并无正当理由的情形，主管税务机关可以按规定核定其营业额。

5

新疆乌市中院二审认定，税务局向本院递交的国家税务总局办公厅税总办函（2013）783号及税总办函（2013）884号复函，非人民法院审理行政案件所应适用的法律依据，也非人民法院审理行政案件所参照的规章，且税务局向其上级主管部门的请示内容并未客观、全部地反映案件事实，故该两份复函不能作为定案的依据。

而新疆乌市中院的认定依据的是《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》法释[2009]14号的相关规定，具体如下：

第五条，行政裁判文书应当引用法律、法律解释、行政法规或者司法解释。对于应当适用的地方性法规、自治条例和单行条例、国务院或者国务院授权的部门公布的行政法规解释或者行政规章，可以直接引用。

第六条对于本规定第五条规定之外的规范性文件，根据审理案件的需要，经审查认定为合法有效的，可以作为裁判说理的依据。

所以对于作为正式文种的“函”，司法机关经审查认定为合法有效的，只是可以作为裁判说理的依据。而“便函”作为非规范性文种，它的法律效力可想而知。