《德发税案系列谈》之三:税务局与稽查局的职责乱弹

上回书说到，德发一案系主管局移交稽查局，而后稽查立案启动调查的。那么，主管局和稽查局在日常工作中是如何衔接的呢？

谈到这个问题，必须首先交代一下稽查局和主管局的职责划分问题，顺带解释一下众多涉税诉讼案件中，为什么所有律师都要首先质疑稽查局的执法主体资格，且屡败屡战，死咬不放呢。这个话题需要从《征管法》说起。

征管法中的职责规定

《税收征管法实施细则》第九条第一款、第二款：税收征管法第十四条所称按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构，是指省以下税务局的稽查局。稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处。

国家税务总局应当明确划分税务局和稽查局的职责，避免职责交叉。

“稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处”。关于这一条款的应用，总局征管司早在细则出台之时便在释义中明确两点“一是查处偷税等案件是一个过程，在选案和检查中不可能一开始就知道纳税人是否存在上述问题，所以应该是只要具有嫌疑，就应当检查；二是如果稽查局在查处案件中发现纳税人存在违法问题，应该一起处罚，否则就会一个案件出现两个执法主体的问题”（大概意思）。可见，早在征管法及其实施细则出台之时，总局就始终保持清醒的头脑。总局知道，以是否构成偷税来分别适用执法主体是多么的不切实际和愚蠢。本案中的律师，也无一例外地提到了稽查局的执法主体是否合法质疑。好在最高法这次从实事求是的角度出发，保持了极大的歉抑，力挺税务总局的现行做法是合法有效的。那么，这么多律师为什么长期乐此不疲呢？我想，大概是以下两个原因：

（一）对于偷税的理念变化

定性偷税是一个税收领域最容易引发争议的话题。直到现在，全国各地对偷税的执法口径也仍然不同，甚至同一省内、同一省内的国地税之间也是大相径庭。如果再历史地看这个问题，就更为复杂了。早在2000年时期，基本上所有被检查发现少交税款的问题，都会被定性为偷税。那个时代，纳税人似乎也基本认同这样的结果，很少有诉讼，自然也鲜有律师提出稽查局“执法资格”的质疑。后来，执法理念，尤其是刑法关于“偷税罪”的说法改变为“逃避缴纳税款罪”之后，纳税人维权意识大幅提高。税务机关定性偷税案件日趋谨慎，直到现在的日渐强调“主观故意”，偷税案件被逐渐关进了法制的笼子里。律师界看到稽查查处的大部分案件都不是偷税案件，回首征管法“专司”的字面意思，逐渐开始不遗余力的质疑稽查局的执法资格。

我也经常感到诧异，就是我们的征管法从2000年一直到现在基本没变。所有定性偷税的案件都是引用的第六十三条，可为什么执法口径却发生了如此悬殊的变化呢？往好的说，这是我国执法与时俱进、实事求是的优良传统。可往坏了说，这法律是不是变得可有可无了？

（二）总局没有将征管法规定贯彻到底

《实施细则》规定“国家税务总局应当明确划分税务局和稽查局的职责，避免职责交叉”。

从税收管理体制来看，这里的税务局应该就是主管局，也就是征管法第十四条说到的“本法所称税务机关是指各级税务局、税务分局、税务所和按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构”中的“各级税务局、税务分局、税务所”。因为《实施细则》第九条规定，“按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构，是指省以下税务局的稽查局”。但问题是，税务总局一直到今天也没有做到将税务局和稽查局的职责明确划分，这也就给了律师们一个把柄。我们看看总局在征管法及其细则出台后的一系列关于两者职责划分的规定：

1、《国家税务总局关于稽查局职责问题的通知》（国税函〔2003〕140号）

《中华人民共和国税收征管法实施细则》第九条第二款规定“国家税务总局应当明确划分税务局和稽查局的职责，避免职责交叉。”为了切实贯彻这一规定，保证税收征管改革的深化与推进，科学合理地确定稽查局和其它税务机构的职责，国家税务总局正在调查论证具体方案。在国家税务总局统一明确之前，各级稽查局现行职责不变。稽查局的现行职责是指：稽查业务管理、税务检查和税收违法案件查处；凡需要对纳税人、扣缴义务人进行账证检查或者调查取证，并对其税收违法行为进行税务行政处理（处罚）的执法活动，仍由各级稽查局负责。

2、国家税务总局关于进一步加强税收征管基础工作若干问题的意见（国税发[2003]124号）

三、合理设置内部专业管理部门，明确管理职能

（三）划清日常检查和稽查职责。日常检查是指税务机关清理漏管户、核查发票、催报催缴、评估问询，了解纳税人生产经营和财务状况等不涉及立案核查与系统审计的日常管理行为，是征管部门的基本工作职能和管理手段之一。搞好日常检查工作有利于加强税源管理。征收管理部门与稽查部门在税务检查上的职责范围要按照以下三个原则划分：一是在征管过程中，对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务的日常性检查及处理由基层征收管理机构负责；二是税收违法案件的查处（包括选案、检查、审理、执行）由稽查局负责；三是专项检查部署由稽查局负责牵头统一组织。各级税务机关要按照上述原则，根据各地的实际情况，制定具体的检查管理办法，从检查的对象、范围、性质、时间、金额等方面划清日常检查与税务稽查的业务边界，提出加强协调配合的具体要求，明确检查下户的目的和需要解决的问题以及移送的标准、条件等。

3、《国家税务总局关于进一步加强税收征管工作的若干意见》（国税发（2004）108号）

（四）明确划分日常税务检查与税务稽查的职责

日常税务检查与税务稽查的职责范围要按照《国家税务总局关于进一步加强税收征管基础工作若干问题的意见》（国税发〔2003〕124号）规定的三条原则划分。各级税务机关要根据各地实际情况，制定具体管理办法，从税务检查的对象、范围、性质、时间等方面划清日常税务检查与税务稽查的业务边界。

……无需立案查处的，由征收、管理部门进行处理；确有偷逃骗税以及虚开等嫌疑的，移送稽查部门查处。

4、国家税务总局关于印发《税收管理员制度（试行）》的通知（国税发[2005]40号）

第十七条 税收管理员发现所管纳税人有下列行为，应提出工作建议并由所在税源管理部门移交税务稽查部门处理：

涉嫌偷税、逃避追缴欠税、骗取出口退税、抗税以及其他需要立案查处的税收违法行为的；

涉嫌增值税专用发票和其他发票违法犯罪行为的；

需要进行全面系统的税务检查的。

5、《税务稽查工作规程》（国税发（2009）157号）

稽查局主要职责，是依法对纳税人、扣缴义务人和其他涉税当事人履行纳税义务、扣缴义务情况及涉税事项进行检查处理，以及围绕检查处理开展的其他相关工作。稽查局具体职责由国家税务总局依照《税收征管法》、《税收征管法细则》有关规定确定。

我手头的主要的关于稽查局职责划分的文件都在这里了，从上述文件看，总局一直是这样要求的“各级税务机关要根据各地实际情况，制定具体管理办法，从税务检查的对象、范围、性质、时间等方面划清日常税务检查与税务稽查的业务边界”。把日常检查和税务稽查职责的划分推给下级税务局，而不是按照《实施细则》所规定的，由国家税务总局明确职责。（此处不便深说了，哪位手里如果有某省关于职责划分的具体管理办法，拜清传给我一份，谢谢。）

具体到本案来说，主管局在发现德发公司申报的计税依据偏低之后，其实是并未掌握该公司涉嫌偷税的线索和证据的。按照前述文件来看，（国税发（2004）108号）规定“……无需立案查处的，由征收、管理部门进行处理；确有偷逃骗税以及虚开等嫌疑的，移送稽查部门查处”。德发一案在主管局并未掌握偷税线索和证据情况下，是应该自行启动税收核定程序，而不是将这烫手的山芋推给稽查的。同样的道理，稽查局也完全可以不予立案，同时提醒主管局，在没有任何偷税线索情况下，其完全可以自行处理的。假如稽查局当时像我设想的这样不启动稽查程序，而是由主管局启动税收核定程序，则很有可能推动税务总局另一项应该明确却一直尚未明确的重大工作程序，请看下集《税收核定权的是与非》。